特许经营权法规的基本框架
关键词:特许经营权,法规,基本框架,民间投资
从2000年开始,“除了不许进的都许进”成了各级政府对民间投资的标准欢迎辞。问题在于,对基础设施的准入限制并没有集中反映在某一个单项法规中,而是多少年来多少条条块块的多少内部文件之集成;民间投资者固然无从捞摸,就连资历稍浅的专职官员也未必能讲清楚。所以,用穷举的办法拉出准入清单和准入条件,是特许权法规必不可少的一个内容。

  1.明确市场准入

  从2000年开始,“除了不许进的都许进”成了各级政府对民间投资的标准欢迎辞。问题在于,对基础设施的准入限制并没有集中反映在某一个单项法规中,而是多少年来多少条条块块的多少内部文件之集成;民间投资者固然无从捞摸,就连资历稍浅的专职官员也未必能讲清楚。所以,用穷举的办法拉出准入清单和准入条件,是特许权法规必不可少的一个内容。

  地方政府如要建立城市基础设施的特许权法规,最好是本着改革、开放、发展的原则,因地制宜,尽量放宽准入范围。

  2.明确特许权项目的品种

  项目品种的确定主要是两条:第一,区分T(Transfer)结尾还是O(Own)结尾,也就是规范项目的产权关系。T结尾表示特许期满,项目无偿移交政府;O结尾表示民间资本拥有项目产权。第二,区分B(Build)打头还是T(Transfer)打头,B打头表明新的基础设施项目由民间资本投资建造,T打头表明政府资本从现有基础设施项目暂时或永久退出。

  从国内基础设施吸引民间资本已经取得的进展来看,地方政府在特许权法规中可以而且应该尽量放宽品种限制。

  3.明确立项和管理程序

  民间投资城市基础设施项目,不仅涉及到投资体制从立项到竣工的全部程序,而且涉及到城市政府各职能部门的公共管理,还要涉及到与有关领域中政府公司的利害冲突。这样一个错综复杂的关系,如果不能给出一个高度程式化、制度化的路线图,一来会导致民间资本不得其门而入,二来会导致政府难以协调各部门的动作,三来如果勉强立项的话,将会造成许许多多的后遗症。因此,必须在特许权经营法规中明确立项及管理的程序。

  为了消除行政审批制度的弊端,可以采取充分授权、权责统一的方式设立专职政府机构,使它能够全权代表政府实施特许权经营法规、包括完成特许权协议的商务谈判。

  4.明确政府的承诺和风险分担原则

  在特许权经营中,政府不仅要批准特许权项目,与项目公司签订特许权协议,还要提供部分资源、信誉、履约方面的支持等。所有这些支持就构成了政府的承诺,其具体内容需要在特许权协议中条款化,其原则性立场则应该在特许权法规中申明。例如对于交通项目来说,政府在多长期限内不批准有可能导致运量分流的其他项目,就是一项非常重要的承诺。对民间投资的英法海底隧道,英法政府的唯一承诺是33年内不再批准第二条海底隧道。

  政府不予承诺的事项也应该在特许权法规中列出,这部分内容往往是众多经验教训的总结,也是政府方面在商务谈判中普遍性的原则立场。例如,不承诺固定回报,就是中央早已明确的一条原则。

  对于特许权项目的风险分担,国际上通行的原则是“凡因政府引起的风险应由政府承担”,此外概不负责。英法海底隧道公司2003年出现13亿英镑的净亏损,到2004年2月负债已累计达64亿英镑,当公司向政府求助时,英法政府都让它去自食自力。具体到城市基础设施的特许权法规,应该明确区分出3类风险:一是政府无从负责的市场风险,二是因政府因素引起的风险,三是不可抗力(自然力、上级政府因素等)。在此基础上才能分门别类规定风险分担原则。

  5.其它方面内容

  其它内容如特许权经营者的权利与义务、特许权协议内容、特许权协议的中止及延长、行政监管等,均属一般性原则。